Ответ на "О новых полномочиях муниципальной службы крови"
Уважаемый доктор Кольцов!
Основными недостатками сложившегося к началу 2000-х годов разграничения, правового регулирования и финансового обеспечения полномочий органов власти разных уровней являлись: отсутствие системности и неполное соответствие Конституции Российской Федерации;
неопределенность или отсутствие описания полномочий и ответственности, возлагаемых на различные уровни и ветви публичной власти;
возложение полномочий по предметам ведения Российской Федерации на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;
чрезмерно детальное регулирование полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти;
вмешательство государства в регулирование вопросов местного значения и (или) наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями без предоставления адекватного финансового обеспечения;
широкое распространение «необеспеченных мандатов» (возложение федеральными законами на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления расходных обязательств, не обеспеченных источниками финансирования);
наличие многочисленных натуральных льгот (по оплате жилья и коммунальных услуг, услуг связи, проезда на общественном транспорте, обеспечению лекарственными средствами и т.д.), не позволяющих разграничить финансовую ответственность за их предоставление;
значительное количество не применяемых на практике норм, в том числе – регулярно приостанавливаемых федеральными законами о федеральном бюджете;
перегруженность законодательства декларативными, устаревшими и (или) нереализуемыми нормами;
нечеткость применяемых понятий и терминов.
В целях устранения указанных недостатков, обеспечения эффективного и ответственного выполнения органами публичной власти всех уровней своих функций, создания предпосылок для устойчивого экономического роста в 2002 – 2004 годах проводится фундаментальная реформа федеративных отношений и местного самоуправления. Основные направления этой реформы определены концепцией, разработанной Комиссией при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренной Правительством Российской Федерации (постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 года № 584).
В рамках первого этапа реализации данной реформы были подготовлены и приняты внесенные Президентом Российской Федерации Федеральный закон от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Указанные федеральные законы, вступающие в силу соответственно с 1 января 2005 года и с 1 января 2006 года, определили структуру и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, принципы их финансового обеспечения, новую территориальную организацию местного самоуправления.
На втором этапе реформы Правительством Российской Федерации были разработаны и внесены в Государственную Думу проекты федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и «О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации», устанавливающие разграничение бюджетных и налоговых полномочий, расходных обязательств и доходных источников, а также определяющие формы и механизмы финансовой поддержки бюджетов других уровней. 18 ноября 2003 года указанные законопроекты были одобрены Государственной Думой в первом чтении. Предполагалось, что данные федеральные законы будут приняты Федеральным Собранием до 1 июля 2004 года с тем, чтобы новая система межбюджетных отношений могла быть введена в действие с 1 января 2005 года применительно к федеральному бюджету и бюджетам субъектов Российской Федерации, а с 1 января 2006 года - применительно к местным бюджетам и бюджетной системе в целом.
Содержание третьего этапа реформы определяет Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РоссийскойФедерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В рамках указанного закона решаются следующие задачи:
1) приведение федерального законодательства, регулирующего полномочия органов власти всех уровней, в соответствие с федеральными законами от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ и от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ;
2) приведение положений федерального законодательства в части, устанавливающей расходные обязательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в соответствие с требованиями федеральных законов от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ и от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, а также измененного и дополненного Бюджетного кодекса Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»;
3) уточнение объема расходных обязательств и соответственно разграничения доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, установленного одобренными в первом чтении поправками к Бюджетному и Налоговому кодексам Российской Федерации;
4) обеспечение сбалансированности бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации путем отмены (реструктуризации) расходных обязательств, не обеспеченных источниками финансирования.
Фактически законом с 1 января 2005 года вводится в действие нормативная и финансовая основа для формирования и развития новой системы государственного устройства и управления в Российской Федерации.
Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ вносятся существенные изменения в Закон Российской Федерации от 9 июня 1993 года № 5142-1 «О донорстве крови и ее компонентов» (статья 32) и Трудовой Кодекс Российской Федерации (статья 138).
Основные изменения российского законодательства о донорстве и службе крови представлены в таблице.
Существовавшее ранее положение о том, что «донорство может быть безвозмездным и платным» себя исчерпало и фактически стало основой для жесткой дифференциации общественно-правовых норм в отношении платных и бесплатных доноров. Вместо него впервые в отечественной практике вводится положение о поощрении и поддержке развития добровольного безвозмездного (бесплатного) донорства органами государственной власти Российской Федерации.
В соответствии со Статьей 11 Конституции Российской Федерации государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.
Очевидно, что перечисленные органы должны принять конкретные меры поддержки развития безвозмездного донорства. Важно, чтобы проблема донорства стала делом всего общества, а не только врачей и пациентов. Логичным шагом реализации положений закона станет утверждение правительственной «Концепции развития донорства крови и ее компонентов в Российской Федерации» и соответствующих региональных программ. Пропаганда донорского движения должна быть подкреплена соответствующей статьей бюджетных расходов.
Утратило силу положение об обязательном наличии федеральной программы развития донорства крови и ее компонентов. Такая программа не была создана в течение 11 с лишним лет существования Закона о донорстве. В последние годы стала очевидной утопичность возможности финансирования региональных проектов развития донорства из федерального бюджета.
В соответствии со Статьей 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поэтому реалистичными представляются положения об обязательстве финансировать мероприятия из трех источников:
- федеральный бюджет – для федеральных организаций;
- бюджет субъектов Российской Федерации – для службы крови регионов;
- бюджет муниципальных образований – для обеспечения оказания первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов и скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной).
Заготовку, переработку, хранение донорской крови и ее компонентов осуществляют организации здравоохранения, являющиеся государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями. Следовательно деятельность по заготовке крови муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий с 1 января 2005 года становится незаконной. До 1 января 2005 года сохраняет действие положение о том, что муниципальное имущество, закрепленное за организациями здравоохранения, осуществляющими заготовку, переработку, хранение донорской крови и ее компонентов, приватизации не подлежит.
Имеется опыт реорганизации муниципальных учреждений службы крови в государственные учреждения двумя способами:
А) Красноярский край: преобразование в филиал областного центра (станции переливания) крови;
Б) Тюменская область: преобразование в самостоятельное государственное учреждение, ответственное за оказание трансфузиологической помощи в определенном районе.
Таким образом, целесообразным является преобразование до 1 января 2005 года муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий службы крови в государственные организации службы крови, находящиеся в ведении субъектов Российской Федерации.
Автор ответа: Е.Жибурт
Дата ответа: 11.11.2004 |
